정부가 지속가능한 농축산업 시스템을 구축하기 위해 장기적으로 제시해온 ‘지역단위 양분총량제’에 대해 관련 산업계가 대비할 수 있도록 좀더 구체적인 로드맵이 마련돼야 한다는 의견이 대두되고 있다.
지역단위 양분총량제는 지역별 농경지의 양분 투입과 처리를 종합적으로 파악해 지역의 환경용량 범위에서 수용할 수 있는 총량 수준으로 관리하기 위한 제도를 말한다.
농림축산식품부는 지난해 1월 발표한 ‘지속가능한 친환경 축산 종합대책’에서 양분총량제 시행을 위해서는 축산농가 등 실행주체의 책임성이 중요한 만큼 이해관계자의 동의과정을 거쳐 단계적으로 추진하겠다고 밝힌 바 있다.
이에 지난해 농식품부와 환경부가 합동으로 실시한 ‘양분총량제 도입방안’에 대해 연구용역을 수행한 한국농촌경제연구원이 올해 3월 최종보고서를 제출했다.
농경지 면적 줄고 가축분뇨 발생량은 증가추세
농경지의 양분관리가 어려워진 이유는 우리나라 농경지 면적이 지속적인 감소추세에 있기 때문이다. 우리나라 농경지 면적은 2000년 189만ha에서 2013년 171만ha로 매년 0.8%의 지속적인 감소추세에 있다. 특히 논 면적은 같은 시기 115만ha에서 96만ha로 연평균 1.3%씩 감소했다. 농경지 면적의 감소가 이와 같은 추세라면 2023년 우리 농경지는 159만7000ha에 그칠 것으로 추정된다.[도표 1]
이처럼 농산물 생산의 기초이자 가축분뇨를 이용한 퇴액비의 수용처이기도 한 농경지가 줄고 있기 때문에 과다한 양분투입 문제가 발생할 수 있다.
한편 결과적으로 농경지에 투입되는 가축분뇨를 발생시키시는 가축사육두수는 반대로 증가추세에 있다. 2000년 한육우 159만두, 젖소 54만두, 돼지 815만두, 닭 9740만수, 오리 513만수에서 2013년에는 한육우 292만두(2000년 대비 83.5% 증가), 젖소 42만두(22% 감소), 돼지 1001만두(23.9% 증가), 닭 1억3900만수(42.9% 증가), 오리 1000만수(112.3% 증가) 등 젖소 이외에는 모두 증가했다. 소득증가에 따른 육류 소비량의 증가가 나타난 것이다.[도표 2]
이에 따라 가축사육두수에 축종별 배출원단위와 배출일수를 곱해 결정된 가축분뇨의 발생량도 같은 폭으로 증가했다. 2000년 가축분뇨 발생량은 한육우 795만톤, 젖소 597만톤, 돼지 773만톤, 닭 356만톤, 오리 19만톤을 나타냈다.
그러나 2013년에는 한육우 1459만톤(2000년 대비 83.5% 증가), 젖소 466만톤(22% 감소), 돼지 958만톤(23.9% 증가), 닭 508만톤(42.9% 증가), 오리 40만톤(112.3% 증가)을 나타냈다. 총 가축분뇨 발생량은 3431만톤으로 한육우 분뇨발생량이 42.5%, 돼지 분뇨 27.9%, 닭 14.8%, 젖소 13.6%를 차지하고 있다.[도표 3]
가축분뇨 발생량은 앞으로도 당분간 증가할 것으로 예측되므로 그 관리와 처리 문제가 앞으로 환경과 농경지 토양관리에 부담으로 작용할 소지가 높다.
가축분뇨는 자원과 오염물질이라는 양면성을 모두 갖고 있다. 가축분뇨에는 질소(N)를 비롯해 인산(P), 칼륨(K) 등 3대 비료성분과 유기물, 작물생육에 필요한 각종 미량물질을 다량 함유하고 있으며 토양개량제 역할도 담당하고 있다. 그러나 가축분뇨가 제대로 관리되지 않고 수계 등에 유입될 경우 심각한 점오염원, 비점오염원으로 작용할 수 있다. 현재 가축분뇨는 80%이상이 퇴비로 자원화되고 있으며 액비8.6%, 공공처리장에서 정화방류 5.4%, 개별처리 정화방류가 2.9%를 차지하고 있다.
한편 가축분뇨와 함께 농경지 양분 투입의 또 다른 주요 축이라 할 수 있는 무기질비료는 정부의 절감정책에 따라 2000년대 들어 연평균 1.8%의 감소추세를 보여 왔다. 2004년 ha당 기준 385kg까지 증가했으나 2005년 이후 감소해 2010년 233kg까지 줄었으며 2013년 현재 262 kg을 기록하고 있다.
한국은 OECD 회원국 중 양분과다 사용 1위
농경지에 투입되는 양분은 과다와 과소의 경우 모두 문제를 유발시킬 수 있다. 현재 우리나라는 OECD 회원국 중 가장 높은 수준의 양분과다 사용국(질소성분 기준)으로 분류되고 있다. 한국의 총질소 수지지표는 2007~2010 평균 226.4kg/ha으로 회원국 중 1위이며, OECD 평균치인 61.5kg/ha에 비해 3.7배 높은 수준을 나타내고 있다. 우리나라와 농업여건이 비슷한 일본의 180.2kg에 비해서도 1.3배 높은 수준이다.[도표 4]
우리나라 농경지에 투입되는 전체 비료성분 중 약 절반 정도만이 작물생산에 활용되고 나머지는 토양에 축적되거나 하천 등 외부로 배출돼 환경부하에 악영향을 주고 있다는 연구 결과도 나와 있다.
이에 따라 농경지의 잉여양분 관리에 대한 정책 대안으로서 지역단위 양분총량제가 제시되고 있으며 정부는 시범사업 실시 및 평가와 문제점 보완, 가축분뇨법 개정으로 법적 근거를 마련하고 2020년에는 전국적으로 양분총량제를 확대 실시한다는 계획이다.
농업분야의 환경부하에 대한 관리는 농도규제와 총량관리로 대별되는데, 지역별 환경여건에 관계없이 환경기준을 일률적으로 적용하는 농도규제에서 지역별 환경용량을 고려해 총량을 관리하는 방식으로 이행하고 있다.
농도규제는 기준설정과 집행이 용이해 정책비용이 적게 들지만 규제효과가 미흡하고 소규모 배출자에게 불리하다는 문제점이 있다. 이와 달리 양분총량관리는 환경용량 이하로 관리하려는 것이므로 환경기준이 유지될 수 있고 배출량에 따라 오염부담의 차별화가 가능해 오염자간 형평성을 유지할 수 있다. 단, 지역별 정확한 환경용량과 양분수지 지표산출을 해야 하므로 그만큼 정책비용이 지출된다. 특히 지역단위 양분총량제는 시·군 등 지역단위에서 양분을 종합적으로 관리하는 정책수단으로서 양분공급이 과다한 지역에서는 양분투입을 줄이도록 하고, 양분수용이 가능한 지역에서는 양분과잉 지역으로부터 양분을 수용해 양분균형을 유지함으로써 지속가능한 농업시스템을 구축하도록 하는 것이 기본 취지다.
현재 우리나라는 농경지에 투입되는 화학비료 사용량 감축 등 친환경농업 육성 정책을 추진하고 있음에도 잉여양분 관리가 적절하게 이뤄지지 않고 있다. OECD 회원국 중 양분과다 사용국 1위인만큼 과잉양분 관리를 위해 특단의 대책이 필요한 상황이다. 이에 한국농촌경제연구원은 양분총량제 도입방안 용역연구 최종보고서를 통해, 해당지역 농경지의 무기물과 유기물을 종합적으로 관리하고 경종·축산이 유기적으로 연계된 자원순환형 농업시스템 확산과 친환경농축산업 시스템 구축에 기여하는 양분총량제도가 시행돼야 한다고 밝혔다.
경기도 질소양분 초과량 ha당 243.0kg으로 도별 최고
이번 농경연의 연구보고에서 주목된 것은 우리나라 도별 양분수지(양분초과량) 분석에 대한 부분이다. 양분수지지표는 단위면적당 양분 투입량에서 반출되는 양을 뺀 값으로서 작물 요구량 대비 질소성분 초과량과 인산성분 초과량을 분석했다.[도표 5]
그 결과, 경기도의 질소양분 초과량이 ha당 243.0kg으로 양분요구량을 236.6% 초과해 가장 높게 나타났다. 다음으로 전북 170.8kg(156.7%), 충북 165.9kg(169.8%) 등의 순으로 높게 나타났다. 반면 제주도와 경상남도는 질소성분 초과량이 각각 78.4kg(52.8%), 84.8kg(70.0%) 정도로 상대적으로 낮게 나타났다.
한편 인산성분 초과량은 경기도가 ha당 174.6kg으로 양분요구량을 327% 정도 초과해 가장 높았으며 충북 94.1kg(184.1%), 경북 92.7kg(181.1%), 충남 82.2kg(149.7%) 등의 순으로 나타났다.
도별 양분수지는 2014년 기준 작물재배면적(국립농산물품질관리원), 성분별 무기질비료 판매량(농협중앙회), 가축사육두수(시·군청) 자료를 이용해 분석한 것이다.
또한 도별 양분 공급요인별 비중은 질소의 경우 무기질비료의 비중이 대체로 높고, 인산은 가축분뇨의 비중이 높은 것으로 나타났다. 질소의 경우 제주도가 무기질비료의 비중이 71.9%로 가장 높고, 강원도 67.6%, 전라도 67.5% 등의 순으로 나타났으며 반면, 무기질비료의 비중이 가장 낮은 지역은 경기도(36.9%)로 나타났다.
농경연은 이번 보고서에서 시·군 단위의 양분수지 실태도 분석했는데 데이터의 부족과 가축분뇨의 지역간 이동 통계가 없다는 점을 이유로 각 시군의 실명을 공개하지는 않았다. 각 시군별 양분수지지표 산출결과와 양분초과율 분포는 부록으로만 제시한 것으로 알려졌다.
정확한 양분수지 산출이 제도 성패의 관건
한편 정부가 지역단위 양분총량제 도입 계획을 가시화하면서 비료업계는 이에 대한 대응방안을 찾고 있다. 김문갑 한국비료협회 전무는 “양분총량제의 도입에서 양분수지 산출을 위한 세부적인 기초자료의 수집이 가장 중요하다”고 밝혔다. 무기질비료, 부숙유기질비료와 유기질비료, 가축분 퇴액비의 정확한 투입량과 산출량의 통계자료 작성이 제도 도입의 핵심이라는 것이다.
김 전무는 “무기질비료는 질소(N), 인산(P), 칼륨(K) 성분함량이 표시돼 있어 비료 투입량과 시용량을 확인할 수 있지만, 부숙유기질비료와 유기질비료는 N. P. K에 대한 성분함량이 표시되지 않아 비료 투입량과 시용량 산출을 할 수 없다는 것”을 문제점으로 지적했다.
이와 함께 농경지에서 작물을 재배하는 농업인의 입장이 중요하게 고려돼야 한다는 목소리도 나오고 있다.
정덕영 충남대 농업생명과학대 교수는 “무기질비료와 가축분뇨를 활용한 퇴·액비가 작물의 수량생산성과 안전성에 미치는 영향에 대한 비교평가를 실시하여 데이터를 축적하고 그 결과를 양분총량제 도입에 적용해야 한다”는 의견을 내놓았다.
우리나라의 식량자급률이 2014년 기준 26.3%인 점을 감안한다면 양분투입·반출에 의한 환경부하에 초점을 둔 양분총량제에서도 농산물의 수량과 안전성에 대한 부분을 고려해야 한다는 것이다.
농경연이 실시한 전문가·정책담당자 설문조사에서는 양분수지 지표를 활용한 농업환경 진단 및 정책 연계를 위하여 가장 시급한 사안으로 ‘농업환경자원의 D/B 구축’(63%)이 1순위로 꼽혔고 농업환경관리 총괄기관 설치(26%)가 그 다음으로 꼽혔다.
가축분뇨 전자인계관리시스템 통해 모니터링
한편 지역단위 양분총량제가 제대로 정착되기 위해서는 경종 및 축산분야 현장에서의 양분관리에 대한 모니터링이 관건이 될 것이다.
농경연의 보고에서 경종분야 모니터링의 핵심부문은 작물 생산의 투입재로 무기질비료와 유기질비료 사용에 대한 파악이다. 일단 농협중앙회 자재부의 비료공급량 자료가 기초가 된다. 다만 전체 원예용 비료의 8∼9% 정도는 농업인이 직접 민간 자재상을 통해 구입하고 있는 것으로 추정된다.
축산농가의 가축분뇨(액비화) 처리와 경종농가로의 이동 및 농경지 살포 등은 환경부에서 총괄하는 전자인계관리시스템을 통해 앞으로 모니터링이 가능할 것으로 보인다. 가축분뇨 전자인계관리시스템은 축산농가에서 발생하는 가축분뇨의 배출, 수집·운반, 처리 전과정과 재활용 사업장에서의 업무 처리과정을 인터넷을 통해 실시간으로 투명하게 관리하는 시스템이다. 이 시스템의 주관은 환경부이고 운영기관은 한국환경공단이며 현재 제주도에서 시스템 운용 시범사업이 추진되고 있다.
가축분뇨법에 제시돼 있는 전자인계관리시스템은 2017년 1월1일부터 시행될 예정인데 가축분뇨 또는 액비의 인계·인수, 처리 또는 살포 자료를 입력해야 시스템의 효과가 발생한다. 현재는 입력하지 않는 경우의 패널티 혹은 인센티브와 관련된 내용이 제시돼 있지 않아 이에 대한 보완이 필요하다.
또한 가축분뇨의 체계적인 양분관리를 위해서는 국가동물방역통합시스템(KAHIS)과의 연계가 필요하다. KAHIS는 가축질병의 예찰, 예방, 역학, 통제 등 방역업무를 지원하기 위한 IT기반의 방역관리시스템으로서 축산차량등록제에 따라 가축분뇨 운반차량에 대해 GPS 관리가 가능하다.
가축분뇨법, 양분총량제 시행의 법적 근거 제시
양분총량제 시행의 법적 근거는 가축분뇨법에 제시돼 있다. 제7조 1항에서 “농림축산식품부 장관은 지방자치단체별로 농경지의 양분 현황을 고려하여 적정한 규모의 가축이 사육될 수 있도록 유도하기 위하여 농림축산식품부령이 정하는 바에 따라 주요 작목별 비료의 수요량, 농경지에 포함된 비료의 함량, 비료의 공급량 등을 조사할 수 있다”고 명시했다.
또한 2항에서는 “농경지에 포함된 비료의 함량 및 비료의 공급량이 비료의 수요량을 초과하는 지역의 축산농가가 축사를 이전하거나 철거하는 경우에는 농림축산식품부령이 정하는 바에 따라 그 축사의 이전비 또는 철거비 등을 지원할 수 있다”고 해 양분총량제 시행에 따른 보완대책의 근거가 될 수 있다.
또 3항에서는 “농림축산식품부 장관 또는 환경부장관이 가축분뇨실태조사를 하는 때에는 해당 자치단체의 장은 가축분뇨실태조사가 원활이 수행될 수 있도록 협조하여야 한다”고 돼 있다. 이는 양분수지 분석을 위한 자료 협조를 지자체로부터 받을 수 있음을 시사한다.
양분 과다지역 단계별 감축목표 세워 관리
현재 우리나라 농경지의 양분초과는 전반적으로 심각한 것으로 나타나고 있다. 농경연은 이번 보고서에서 양분수지지표에 따른 관리대상 지역을 구분해 관리하는 방법을 제시했다.
질소성분 기준 양분수지지표(양분투입량-양분반출량(kg/ha))를 기준으로 양분초과율 50% 이하 지역을 양분관리 우수지역, 양분초과율 50∼100% 지역을 양분관리 관심지역, 양분초과율 100∼150% 지역을 양분관리 유도지역, 150% 초과 지역을 양분특별관리Ⅰ, Ⅱ지역으로 구분해 관리하는 방식이다. 양분투입 과다지역의 경우 단기간 내 양분감축이 현실적으로 상당한 부담이 될 것이므로 지역여건을 반영한 합리적인 단계별 감축목표를 설정하는 방안을 제시했다.
또, 지역단위 양분수지 관리대상 물질에 대해 실행 초기단계에는 질소성분을 대상으로 하고 정착단계에는 인산성분도 관리 대상으로 넓히는 방법을 제안했다.
양분총량제가 실제로 작동하기 위해서는 관련부처의 부령으로 시행지침이 수립돼야 한다.
시행지침에는 양분총량제의 목적과 새로운 제도 도입에 따른 용어에 대한 정의, 양분총량제의 관리 목표, 관리 대상인 물질의 종류, 양분수지 지표의 산출방법과 데이터베이스 구축, 시·군 등 지방자치단체의 시행계획의 수립내용과 방법, 성과보고서의 작성, 관련주체의 실태조사와 모니터링 등의 역할 분담, 양분의 감축 방안, 제도 운영의 추진일정 등 정교한 시행체계가 마련돼야 할 것으로 내다봤다.
또한, 양분분야 전문가와 정책담담자로 구성한 양분총량제 운영위원회(가칭)를 구성해 지역별 양분수지 기초자료와 산정결과 등에 대해 검토토록 해야 할 것으로 보았다. 지역별 양분수지를 모니터링하고 관련정보를 공개토록 하는 것은 물론 보고된 부문별 관련 자료에 대한 확인과정도 중요할 것으로 예측했다.
지역단위 양분관리의 사회적 공감대 형성해야
경종부문에서는 저투입 농업을 기반으로 양분종합관리(Integrated Nutrient Management, INM)가 필요하다고 제시했다.
INM은 양분 물질의 불필요한 투입을 최대한 억제해 양분부하를 최소화해 적정수량을 얻고자 하는 관리기술이다. 또한 지역별 토양에 필요한 시비처방에 의한 비료성분을 배합해 만든 맞춤형비료의 공급 확대와 완효성비료의 사용 확대도 적정 양분관리를 위한 방안이 될 것이라고 제시했다.
이와 함께 농림축산 부산물의 재활용과 자원화 촉진을 위한 유기질비료 지원사업이 지속적으로 확대돼야 할 것으로 내다봤다.
유박 등 유기질비료는 연간 60만 톤 규모의 사용량을 보이고 부숙유기질비료보다 양분량이 높아 지역 내 양분흐름에도 적잖은 영향을 미치고 있지만 국가단위 양분수지 계산에는 포함돼 있지 않다. 앞으로 유기질비료 사용량에 대한 통계자료 구축도 필요하다. 이와 함께 볏짚은 가축 조사료용으로 많이 이용되고 있어 볏짚의 회수량에 대한 통계자료도 요청된다. 비료를 절감케 하는 수단인 녹비에 의한 질소 고정량에 대한 고려도 필요하다고 덧붙였다.
과잉양분 감축정도에 따른 적절한 인센티브와 패널티 방식도 제시했다. 과잉양분 관리계획에 따라 양분감축이 이뤄지는 지역에 대해서는 정책자금 우선 배정 등 인센티브를 부여하고 반대로 양분초과율이 증가한 시군은 축산정책자금의 지원을 중단하는 등 패널티를 부과하는 것이다.
한편 남북한 양분이동을 위한 프로그램 개발도 필요하다고 제안했다. 2005년 기준 북한은 약 19만2000톤의 질소성분 부족량이 발생하는 등 양분부족 현상이 이어지고 있다. 남한의 과잉양분을 북한으로 이동시킨다면 물질수지의 불균형 문제를 해결함은 물론 한반도의 자원순환형 농업도 정착시킬 수 있을 것이다.
이와 함께 양분총량제에 대한 사회적 공감대를 형성하기 위한 교육·홍보 추진도 중요하다고 제시했다. 시군별 농경지의 양분 수급량 및 농경지 축적량 등을 정확히 파악해 객관적인 자료를 바탕으로 시책을 추진해 농가의 수용력을 높이는 것이 중요하다.
또한, 정책효과의 극대화를 위해 농림축산식품부, 환경부, 시·군 지방자치단체, 농촌진흥청, 국립농업과학원, 국립축산과학원, 시·군 농업기술센터, 한국농촌경제연구원, 농협 등 관련주체의 적절한 역할 분담도 필요하다고 제안했다.
