[양분총량관리 사례]양분 농도규제에서 총량관리로 전환

2015.10.16 13:47:14

효과적인 잉여양분 관리가 관건


농림축산식품부와 환경부가 지속가능한 농축산업을 위해 양분총량제의 단계적인 추진을 제시하면서 관련 산업계의 관심이 모아지고 있다.


농경지의 양분 투입과 처리를 종합적으로 파악해 지역의 환경용량 범위에서 수용할 수 있는 총량 수준으로 관리한다는 것이 양분총량제의 핵심 개념이다. 지금까지는 지역별 환경여건에 상관없이 일률적인 기준으로 관리하는 농도규제에서 지역별 환경용량을 고려해 총량을 관리하는 방식으로 이행하는 것이다.
양분총량제는 2004년 가축분뇨 퇴·액비 이용이 토양·하천 등의 주오염원으로 인식되면서 이를 관리할 수 있는 대안으로 등장했다. 비점오염원 관리 강화를 위해 2008년부터 양분총량제가 도입돼 퇴·액비 살포 전에 시비처방서를 발급받도록 했다. 이로써 토양으로의 양분부하량을 관리하기 시작했으며 2012년 4월 환경부에 의해 ‘가축분뇨관리 선진화 종합대책’이 시행되기에 이르렀다. 양분총량제에서 가축사육두수총량제로 이어지는 가축분뇨관리대책은 축산업에 영향이 큰 만큼 축산업계의 반발이 매우 크고, 이해관계자 및 전문가마다 궁극적 해결방안으로서의 효율성에 대한 의견이 분분한 실정이다.


이에 농식품부는 지난해 1월 발표한 ‘지속가능한 친환경 축산 종합대책’에서 양분총량제 시행을 위해서는 축산농가 등 실행주체의 책임성이 중요하므로 이해관계자의 동의과정을 거쳐 단계적으로 추진한다는 방침을 내세웠다.


지난해 농식품부와 환경부가 함께 실시한 ‘양분총량제 도입방안’에 대해 한국농촌경제연구원이 지난 3월  최종보고서를 제출했다. 이어 올해 7월부터는 한경대에서 ‘양분총량제 도입 세부방안’에 대한 연구용역을 수행해 내년 3~5월 보고서를 제출할 예정이다.


미국ㅣ‘양분크레딧’ 배출권 거래제도 운영
농경연이 제출한 양분총량제 도입방안에서는 주요국의 양분관리 사례를 검토해 주목을 받았다. 이를 국가별로 살펴보면 미국은 농부무(USDA)의 자연자원보전청(NRCS)에서 농경지의 양분관리를 총괄하며, 양분관리지침에 따라 양분의 투입량, 원료, 적용방식, 작물양분 적용 시기, 토양개량제 등을 제시하고 있다.   
자연자원보전청(NRCS)은 농경지의 양분관리 지침으로 양분관리보전방법표준을 제정해 관리하며 이를 기초해 주단위로 양분관리 방안을 수립해 실천하고 있다. 허가기관은 시비용 토지의 테스트 결과에 따라 시비량을 질소 기준으로 산정할지, 인 기준으로 산정할지를 결정하고 있다. 이때 주로 보는 것은 인 지수, 토양 인 한계치 레벨, 토양 검사 인 레벨 등이다.


미국의 경우 양분관리의 주요 특성은 △농경지에 작물양분 요구량만큼의 양분 투입 △시장 지향적 양분크레딧 제도 운영 △축산분야의 종합양분관리계획 실천 등이 꼽힌다.


국가오염물질삭감시스템(NPDES)에서 제시한 허용 방출량 대비 ‘감축량’이 환경보전부의 승인과 인정을 받아 크레딧이 되며 각 주의 양분거래경매 프로그램을 통해 경매가 이뤄지게 된다. 특히 오폐수를 처리하는 시설에서 생산자들이 모아둔 크레딧을 구입한다. 농장에서 금전적인 보상을 받을 수 있는 수단으로 사용되며 오염물질을 줄이는 데도 도움이 된다.


한편 집약가축사육시설(CAFOs)은 생산 과정에서 질소와 인이 지표수로 유입되는 것을 최소화하기 위해 양분의 형태, 출처, 살포량, 살포시기, 시비방법 등을 관리하는데 사용되는 양분관리계획(NMP)을 시행해야 한다.


캐나다ㅣ4R(비료원, 비율, 시간, 장소)의 양분적정관리
캐나다의 양분관리업무는 농식품부에서 총괄하며 각 주 정부에서는 양분관리에 관한 안내와 농장에서 적용할 수 있는 양분계획 수립을 지원하며 전문가 교육과정도 제공한다. 주요 특성은 △양분요구량 기준 양분투입(양분수지 방정식 활용) △4R의 적정양분관리 지침 운용 △양분관리전략·양분관리계획 요구 등이다.


특히 양분관리를 위한 최적관리기법으로 4R 양분적정관리 프로그램을 수립해 추진하고 있다. 적정한 비료원, 적정한 비율, 적정한 시간, 적정한 장소로 구성돼 있으며 농업인이 생산과정에서 4R을 고려해 영농을 해야 지속가능한 농업이 실현될 수 있다고 보고 있다.


또 자연환경을 보호하고 지속 가능한 농업과 농촌의 발전을 위해 각 주별로 농경지의 양분관리에 대한 세부적인 규정을 제정해 관리한다. 일례로 온타리오 주의 규정을 보면 최소 크기(5양분 단위 이상)의 가축 사육 경우 축사 건축, 분뇨 저장 및 혐기성 소화조를 통한 분뇨처리 관리 허가 등을 받아야 한다. 온타리오 농식품부의 승인을 받기 위해선 양분관리전략(NMS)을 제출해야 한다. 만일 농장 단위가 300양분 단위보다 큰 경우는 양분관리전략(NMS)과 함께 양분관리계획(NMP)을 반드시 준비하고 유지해야 한다. 


EUㅣ회원국 최소기준 질산염 지침 운영
EU는 회원국의 농업과 축산업의 형태가 다르지만 모든 회원국에 적용할 수 있는 최소한의 기준으로 질산염 지침을 운영하고 있다. △잉여양분 관리를 위해 유럽국가 양분관리법규 적용 △질소지침을 통해 농경지 양분투입 상한선 설정 관리를 하고 있다.


가축분뇨와 비료를 사용하는 농업은 EU농업정책의 핵심인 공동농업정책의 영향을 받게 된다. 농산물 잉여와 농업이 환경에 부하를 준다는 인식이 커짐에 따라 규제가 포함하는 CAP(Common Agricultural Policy)의 개정이 추진됐다.


개정된 CAP는 질산염 관련 지침, 지하수 지침을 포함한 물 관련 지침, 공기 관련 지침, 자연보호 법안 등 네 가지 분야에 농업이 영향을 준다고 본다. EU 양분관리의 핵심인 질산염 지침은 1991년에 공표됐다. 이 지침의 실행목표는 농업 과정에서 유출되는 질소를 줄여 수질오염을 줄이고 오염을 예방하는 것이다. 회원국들은 질소취약 지역인 NVZ를 지정해 감시해야 한다. 오스트리아, 덴마크, 핀란드, 독일, 네덜란드의 국토 전체가 NVZ로 지정돼 있다.


이 지침은 수질 관리가 필수적이다. 행동 프로그램에는 가축분뇨 및 비료의 농경지 투입을 금지하는 기간을 설정하고, 가축분뇨의 최대 허용량이 포함돼 있으며 2002년 12월 중반까지는 연간 210kg N/ha였으나 그 이후에 170kg N/ha로 줄어들었다.


덴마크ㅣ비료투입의 철저한 모니터링 시스템
덴마크는 물 환경의 보호를 위해 양부 관리를 도입했다. 질소 유출을 방지하는 수단으로 질소기준 이외에 완충지 설치, 특정 기간 동안의 경작 금지, 간작 작물의 재배 등의 규제조치가 이뤄지고 있다.
양분관리의 주요 특성은 △가축분뇨와 비료를 대상으로 강력한 규제정책을 적용 △비료투입의 철저한 관리시스템 구축 등이다.


비료 사용량에 대한 규제시스템은 비료 사용과 작물에 관한 법안을 통해 진화돼 왔다. 농장의 총 비료 사용량 파악을 위해 각 농장의 연간 비료 사용량을 준비하고 제출하는 것이 의무다. 연간 비료사용량은 질소 할당량을 넘어서는 안된다. 질소 할당량은 선택한 작물과 질소 규범에 일치하는 양으로 확립된다. 비료 사용량은 가축 수지 요구조건이 가축분뇨 사용과 동등한지 상세히 기록하게 되며, 가축분뇨 적용 기준은 ha당 질소 140∼230kg으로 제시된다.


비료 사용량은 온라인을 통해 보고해 감시와 통제의 대상이 되도록 하고 있다. 농장 단위로 농업인이 질소 사용에 관한 규정을 준수했는지 알 수 있으며, 해당 농장의 질소 할당량을 산출할 수 있게 된다.
적용할 수 있는 질소 기준에는 질소 규범, 질소 등가물, 질소 전망이 있다. 다양한 작물의 질소 규범과 다양한 가축 유형별 가축 분뇨에 적용되는 질소 등가물은 질소규범위원회로부터 확립된다. 매년 봄, 질소규범위원회는 여러 작물에 대한 경제적으로 최적인 질소 기준과 연간 질소 전망에 따른 가축분뇨 내 질소 함량의 기준 수치를 추천한다.


가축을 기르는 농장에 환경적인 허가를 발행할 때, 방출량이 가축 사육 허가에 관한 법정 주문에서 정의하고 있는 보호단계를 넘지 않도록 지방자치기구가 관리해야 한다.


농경연은 덴마크의 양분관리 사례가 양분관리 특단의 대책 마련시 기초자료로 활용될 수 있을 것으로 내다봤다. 또 양분투입 모니터링 방안 모색시에도 활용될 수 있을 것으로 분석했다.


네덜란드ㅣ잉여양분 관리 위한 무기물기장제도(MINAS)
네덜란드의 농업은 매우 생산적이며 농산품 판매를 위한 산업도 매우 잘 발달돼 있고 농산품 총 수출액이 세계 2위에 이르는 규모를 자랑하고 있다. 네덜란드에는 양분 관리 기관인 양분관리연구원(NMI)이 있다. 연구와 컨설턴트를 담당하는 회사이며 10명의 인력으로 구성돼 있고, 70년이 넘는 연구 경험을 축적하고 있어 관련분야 이슈에 대한 연구와 컨설팅을 담당한다.


1980년대 급속히 증가한 대규모 양돈농가 대부분이 농지를 소유하고 있지 않아 부적절한 가축분뇨 처리로 인한 부영양화, 지하수 오염 등 환경문제가 발생해 사회적인 이슈로 대두됐다. 네덜란드 정부는 심각한 환경문제를 관리하기 위해 1980년대 중반부터 과잉양분 감축을 위한 특단의 조치로 안정기인 제1기, 감축기인 제2기, 균형기인 제3기에 걸쳐 단계적인 정책을 추진했다. 제1기(1986~1990)는 축산부문의 양분유출 증가에 따른 환경부하를 줄이기 위해 우선 가축 사육두수를 당시 수준에 안정화시키는 것을 목표로 관련 법을 제정해 제도적인 틀을 구축한 시기다.


제2기(1991~1994)는 잉여양분 유출의 감축기로 1994년 초부터 가축생산쿼터제가 추진됐고 가축분뇨 살포기준, 살포시기 등 수질오염 기준이 대폭 강화됐다. 제3기(1995~2000)는 양분관리에 있어 투입·산출의 물질균형을 통해 환경부하를 최소화하기 위한 새로운 제도적 장치를 도입한 시기다. 1998년 ‘비료법’을 개정해 ‘EU 질산염 지침’에 부합하도록 하기 위해 돼지와 가금류의 사육농가를 대상으로 무기물기장제도(MINAS)를 도입했다.


MINAS는 네덜란드 양분관리의 핵심적인 정책프로그램으로 2001년부터 모든 농가를 대상으로 확대됐다. MINAS는 규제와 경제적 유인책이 결합된 네덜란드만의 독특한 양분관리시스템이다. 이 시스템의 핵심은 농민들 누구나 농장에서 무기물(양분) 투입물과 산출물을 정확하게 기록하고 매년 무기물기장 보고서를 해당기관에 제출하는 것이며, 제출된 자료는 국가적인 양분관리의 기초 자료로 활용된다.


MINAS에서는 개별 농가가 작성한 무기물의 투입과 산출의 차이가 농장의 무기물 손실 또는 잉여양분이 되며, 확학비료 또는 가축분뇨를 농경지에 살포하는 경우 일정량의 무기물 손실이 발생된다.


농민은 잉여양분 발생으로 세금을 지불하는 것이 유리한지 아니면 잉여양분을 줄일 수 있는 여러 방법 중 한 가지를 선택하는 것이 유리한지 판단하고 보다 경제적인 수단을 선책할 수 있다.


한편 무기질기장제도(MINAS)가 2003년 EU 법무청으로부터 ‘질산염 지침’을 위반하는 제도로 판정돼 2006년부터 새로운 비료정책으로 전환됐다.


새로운 정책은 가축 분뇨로부터 나오는 질소의 적용 제한, EU의 질소 지침과 물 체계 지침의 목표치에 도달할 때까지 단계적으로 작물과 토양의 특정질소와 인산비료의 제한, 가축분뇨와 특정 질소비료를 교체하는 가치는 일반 질소비료처럼 사용될 수 있는 가축분뇨 안의 질소 비율을 나타낸다.


현재 가축분뇨에 관한 네덜란드 법안은 가축분뇨의 적용 기준과 적용 제한, 가축 생산에 관한 법안, 의무적인 가축분뇨 처리과정으로 크게 세 부분으로 나뉘어져 있다. 가축분뇨가 100% 완전하게 처리되거나 분뇨 처리를 위한 추가적인 경지구입을 통해서만 농장이 확장될 수 있다.


가축분뇨 처리과정의 의무사항은 네덜란드 가축분뇨 시장의 압력을 해소하기 위해 도입됐다. 처리과정은 연소시키거나 수출하는 방법이 있으며, 이 과정에도 모든 관련 규제들이 적용된다. 가축분뇨를 옮겨갈 때에는 등록된 회사와 운반자가 운반해야 하며 운반차량에는 자동정보기록장치와 GPS를 부착해야 한다. 가축분뇨의 상하차 장소가 GPS를 통해 기록돼야 하며 가축분뇨의 양을 나타낼 수 있는 중량도 기록돼야 한다.


네덜란드의 경우에서 양분수지 관리 목표달성을 위한 단계적 추진방안을 활용할 수 있으며 미래 양분관리방안으로 MINAS 활용을 검토할 수 있다.


벨기에ㅣ가축분뇨은행에서 운송∼처리 담당  
벨기에의 양분관리는 녹지공간의 파트너라는 VLM이 담당한다. VLM은 1988년도에 설립된 공공기관으로 환경과 자연, 에너지를 담당하며 핵심적인 업무로는 농촌개발과 비료정책, 토지개발, 비료은행이 핵심 업무다.


시비기준에 관련해 농민들은 고정시스템(fixed system)과 양분수지시스템(nutrient balance system)의 두 가지 시스템 중에서 선택할 수 있다 고정시스템을 선택하면 농민들은 법에 규정된 시비규정을 따라야 하며, 질소·인산 비료의 한도는 시간이 지남에 따라 점점 강화되고 있다.


정부는 민감지역을 민감수역, 생태적으로 가치있는 농업지역, 자연보전지역, 인산집적 지역 등 네 가지 유형으로 구분하고 각각 차별화된 실행프로그램을 적용한다. 토양에 사용가능한 가축분뇨량은 공통적으로 연간 170kg/ha로 제한된다, 이 지역 내에서 토지이용자는 환경 질을 개선시키기 위한 더 나은 방법을 체택하기 위해 정부와 관리협약을 맺을 수 있다.


벨기에에서는 대규모 양돈지역인 플라망 지역의 가축분뇨 관리가 양분관리의 관건인데 이 지역의 가축분뇨 관리를 위해 가축분뇨은행을 설립했다. 가축분뇨은행에서는 경지면적, 가축단위, 가축분뇨 및 비료의 사용량을 기반으로 가축분뇨의 운송 및 처리를 담당한다. 필요한 경우 부과금을 부과하기도 하며 행정상의 과태료룰 받기도 하고 보상금을 지불하는 등 통제와 감시업무까지 담당하고 있다. 가축분뇨은행은 미래 가축분뇨의 효율적인 관리를 위한 기구로서 자리매김 하고 있다.


이은원  hiwon@newsam.co.kr



이은원 hiwon@newsam.co.kr
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